Le rôle des juges dans l'interprétation et l'application des conventions internationales sur les droits de l'homme

Le principe de la valeur juridique des accords internationaux

Afin de pouvoir évaluer le rôle de la magistrature, c'est-à-dire de la justice nationale, interne, dans l'interprétation et l'application des conventions internationales relatives aux droits de l'homme, il est tout d'abord nécessaire de clarifier le rang de tels accords internationaux dans le droit de l'État concerné.

Selon le droit constitutionnel allemand, le droit international et le droit national ne forment pas un ordre juridique unique ; au contraire, selon la Cour constitutionnelle fédérale, « la Loi fondamentale repose clairement sur l'idée classique selon laquelle le rapport entre le droit international et le droit national est le rapport entre deux cercles juridiques distincts [...] ».¹ L'Allemagne a ainsi opté pour une conception dualiste qui, au regard du droit interne et du droit international, part de deux ordres juridiques différents selon leur fondement de validité.²

Les accords intergouvernementaux - et également les conventions internationales sur les droits de l'homme conclues par ce biais - ne sont donc pas directement applicables en Allemagne.³ Il est plutôt nécessaire de transformer les traités internationaux dans le droit allemand par une loi formelle, conformément à l'article 59, alinéa 2 de la Loi fondamentale, et d'émettre un ordre d'application juridique correspondant.⁴ En revanche, les règles générales du droit international public, et donc en particulier le droit international coutumier, sont déjà transformées dans l'ordre juridique national sur une base constitutionnelle, conformément à l'article 25, première phrase de la Loi fondamentale.⁵ Les règles générales du droit international public comprennent les normes du droit international public qui s'appliquent dans le monde entier à tous les États, ou du moins à la plupart d'entre eux, indépendamment de tout accord contrac-tuel.⁶ En font certes partie les droits de l'homme fondamentaux⁷ - comme par exemple l'interdiction de l'esclavage ou l'interdiction de la torture⁸ - mais pas d'emblée toutes les réglementations contenues dans les conventions internationales sur les droits de l'homme.

Si la transformation du droit international a eu lieu, la question du rang de telles règles dans la hiérarchie des normes de l'ordre juridique allemand se pose. La jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale donne une réponse claire à ce sujet, à savoir qu'elles n'ont en tout cas pas rang constitutionnel. Par ailleurs, il convient de faire une distinction. Ainsi, les règles générales du droit international public, même si elles font partie intégrante du droit fédéral directement par la Constitution en vertu de l'article 25, première phrase, de la Loi fondamentale, n'acquièrent « qu'un rang intermédiaire » ; en effet, en vertu de l'article 25, deuxième phrase, de la Loi fondamentale, elles peuvent certes revendiquer la primauté sur le droit législatif « simple », mais elles se situent néanmoins en dessous de la Constitution.⁹ En revanche, pour les traités internationaux, il découle en règle générale de l'article 59, alinéa 2, phrase 1 de la Loi fondamentale qu'ils ont le rang d'une loi fédérale « simple », c'est-à-dire qu'ils « ne possèdent pas de rang supérieur à la loi ou même de rang constitutionnel ».¹⁰

Les accords internationaux sur les droits de l'homme n'ont donc pas de valeur consti-tutionnelle directe en Allemagne - malgré la reconnaissance de droits de l'homme inviolables et inaliénables dans l'article 1, alinéa 2 de la Loi fondamentale. Cela vaut en particulier pour le Pacte civil des Nations unies, c'est-à-dire le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et pour les accords de droit international dans le domaine européen, c'est-à-dire la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et notamment la Convention européenne des droits de l'homme.

Bien que les conventions internationales relatives aux droits de l'homme ne fassent pas partie du droit constitutionnel allemand et qu'elles ne puissent remettre en cause l'indépendance des juges garantie par l'article 97 de la Loi fondamentale, ni ne bénéficient en règle générale d'une primauté sur d'autres lois, elles créent néanmoins un droit contraignant et doivent être respectées et appliquées, notamment par les tribunaux, dans le cadre d'une interprétation méthodiquement justifiable.¹¹

Ouverture du droit constitutionnel allemand pour le droit international public et principe d'interprétation conforme au droit international public

L'obligation de prendre en compte la garantie des droits de l'homme découlant des conventions internationales, créée par la loi sur les traités, a pour conséquence que les tribunaux doivent au moins prendre connaissance de l'accord pertinent et l'intégrer dans leur processus décisionnel.¹²

Lors de l'application du droit législatif national, il peut donc se poser le problème que celui-ci - selon l'appréciation de la juridiction nationale compétente - n'est pas en tous points conforme aux conventions internationales relatives aux droits de l'homme. Se pose alors la question de l'interprétation en tenant compte du droit issu des conventions internationales. Lorsqu'il existe une réglementation qui n'est pas totalement claire, le problème peut être résolu de manière générale selon le principe - à examiner de plus près ici - de l'interprétation conforme au droit international.

Ce principe d'interprétation est une manifestation de l'ouverture de la Loi fondamen-tale au droit international. Avec de nombreuses dispositions - outre les articles 25 phrase 2 de la Loi fondamentale et 59 alinéa 2 de la Loi fondamentale déjà mentionnés, par exemple l'article 23 de la Loi fondamentale sur l'intégration européenne et l'article 24 de la Loi fondamentale sur la coopération internationale - la Constitution vise à insérer l'Allemagne en tant que « membre pacifique et égal en droits dans un ordre juridique international de la communauté des États qui sert la paix ».¹³ Il résulte de la synthèse des dispositions pertinentes de la Loi fondamentale « une décision constitutionnelle en faveur d'une coopération interétatique fondée sur le respect et le renforcement du droit international ».¹⁴

Par sa jurisprudence, la Cour constitutionnelle fédérale donne au principe du respect du droit international public le rang de droit constitutionnel et oblige l'ensemble des pouvoirs publics en Allemagne à lutter en particulier contre une divergence entre la situation juridique internationale et la situation juridique nationale.¹⁵ Toutefois, la Cour constitutionnelle fédérale précise également que le principe constitutionnel de la compatibilité avec le droit international public peut certes concrétiser et compléter la Loi fondamentale, mais qu'il ne peut pas conduire à une modification du droit constitutionnel écrit qui ne serait pas compatible avec la compétence et la méthodologie régies par l'article 79, paragraphes 1 et 2 de la Loi fondamentale.¹⁶

Le principe de la compatibilité avec le droit international est surtout pertinent dans le contexte des pactes relatifs aux droits de l'homme - comme la Convention européenne des droits de l'homme.¹⁷ Dans la mesure où il s'agit de statuer sur des questions relatives aux droits fondamentaux et aux droits de l'homme, la Cour constitu-tionnelle fédérale accorde même une importance particulière à la compatibilité de la Loi fondamentale avec le droit international, notamment en ce qui concerne les droits de l'homme inviolables et inaliénables selon l'article 1, alinéa 2 de la Loi fondamentale.¹⁸

Il est donc logique que les tribunaux, en raison de leur obligation de respecter la loi et le droit (article 20, alinéa 3 de la Loi fondamentale), ne doivent pas simplement tenir compte des traités internationaux pour lesquels une loi contractuelle a été adoptée conformément à l'article 59, alinéa 2 de la Loi fondamentale. Ils sont au contraire tenus, dans le cadre d'une interprétation méthodiquement justifiable de la loi, d'interpréter le droit national conformément au droit international, c'est-à-dire de telle sorte qu'il n'y ait pas de conflit avec les obligations de droit international contractées par l'Allemagne.¹⁹ Le droit international public pertinent acquiert ainsi la signification d'une aide à l'interprétation non seulement pour le droit national, mais aussi en particulier pour les droits fondamentaux et les principes constitutionnels de l'État de droit.²⁰

Cela conduit au principe de l'interprétation conforme ou favorable au droit international,²¹ selon lequel, parmi plusieurs interprétations possibles d'une loi, la variante conforme au droit international doit en principe être privilégiée.²² Ainsi, une mise en parallèle schématique du droit national avec les accords internationaux pertinents n'est ni exigée ni atteinte ; l'objectif est plutôt de reprendre le plus complètement possible les valeurs matérielles sous-jacentes des conventions sur les droits de l'homme, sans toutefois dépasser les limites de ce qui est méthodologiquement acceptable et les limites fixées par la Constitution.²³ Des obstacles peuvent notamment résulter de droits fondamentaux de tiers qui s'y opposent, de circonstances de fait modifiées ou encore d'un droit légal inéquivoque.²⁴

Le traité international incorporé dans le droit national peut en outre obliger à prendre en compte, au-delà du texte du traité, les décisions d'un tribunal international créé sur sa base. La question et la portée d'une application directe des décisions du tribunal international doivent donc également être tranchées par le tribunal national saisi de l'affaire.²⁵

Conclusions à l'exemple de la Convention européenne des droits de l'homme

La Cour constitutionnelle fédérale accorde une importance particulière à la protection des droits de l'homme inviolables et inaliénables, notamment par la Convention européenne des droits de l'homme, dans le contexte de la conformité de la Loi fondamen-tale au droit international.

Cela est démontré par le fait que le tribunal déduit de la protection mise en avant du noyau dur des droits de l'homme internationaux par l'article 1, alinéa 2 de la Loi fon-damentale en relation avec l'article 59, alinéa 2 de la Loi fondamentale, l'obligation expressément qualifiée de constitutionnelle de se référer également à la Convention européenne des droits de l'homme « dans sa configuration concrète » comme aide à l'interprétation lors de l'application des droits fondamentaux allemands.²⁶

La « configuration concrète » de la Convention à laquelle il est fait référence renvoie aux décisions pertinentes de la Cour européenne des droits de l'homme, qui « reflètent l'état actuel de développement de la Convention et de ses protocoles ».²⁷ Dans ce contexte, la Cour constitutionnelle fédérale a expressément affirmé une obligation de prise en compte.²⁸ Il découle de l'obligation de la jurisprudence de respecter la loi et le droit (article 20, alinéa 3 de la Loi fondamentale) que la Convention, qui a rang de loi, doit être prise en compte dans son interprétation par la Cour.²⁹

Dans la mesure où la Convention européenne des droits de l'homme est concernée, les tribunaux doivent prendre connaissance non seulement des textes correspondants, mais aussi des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme, du moins les examiner comme il se doit et les intégrer dans leur processus décisionnel.³⁰ Ainsi, les décisions pertinentes de la Cour doivent être prises en compte dans un contrôle de proportionnalité.³¹

L'obligation de prise en compte s'applique tout particulièrement lorsque la Cour a constaté une violation de la Convention dans le cadre d'une procédure de recours concrète impliquant la République fédérale d'Allemagne et que cette violation persiste encore. Dans ce cas, les juridictions nationales doivent se pencher de manière reconnaissable sur la décision de la Cour ; si elles ne veulent pas suivre l'avis juridique de la Cour, elles doivent motiver leur décision de manière compréhensible.³²

Dans la mesure où cela est défendable sur le plan méthodologique, le droit national doit être interprété conformément au droit international - concrétisé ici par la jurisprudence de la Cour de justice.³³ Si les normes méthodologiques ouvrent des marges d'interprétation et de pondération, c'est le résultat d'une interprétation conforme à la Convention qui est déterminant, conformément au principe de l'interprétation respectueuse du droit international.³⁴ Dans le domaine de la protection des droits de l'homme, la date d'entrée en vigueur d'une loi nationale n'est pas déterminante à cet égard.³⁵

Une « exécution schématique » - c'est-à-dire une reprise sans réflexion - doit égale-ment être évitée pour les décisions de la Cour européenne des droits de l'homme, en particulier lors de l'élaboration de rapports juridiques multipolaires de droit privé.³⁶ Si une décision de la Cour européenne des droits de l'homme rencontre un « sous-système de droit interne équilibré dans ses conséquences juridiques ... qui veut concilier différentes positions de droits fondamentaux », il doit s'agir et il ne peut s'agir que d'adapter la jurisprudence de la Cour dans ce sous-système.³⁷

Contrôle de la prise en compte suffisante par la Cour constitutionnelle fédérale

En donnant une base constitutionnelle à l'obligation des tribunaux allemands de tenir compte de la Convention et de la jurisprudence de la Cour à ce sujet, la Cour constitutionnelle fédérale élargit également ses propres compétences en matière de contrôle des décisions des tribunaux spécialisés et peut ainsi remplir sa mission de prévenir et d'éliminer autant que possible les violations du droit international.³⁸ Le non-respect ou l'absence de prise en compte des décisions de la Cour européenne des droits de l'homme peut donc être critiqué devant la Cour constitutionnelle fédérale en se fondant sur le droit fondamental allemand pertinent et être invoqué notamment dans le cadre d'un recours constitutionnel.³⁹

Dans l'affaire à l'origine de la décision Görgülü, déjà citée à plusieurs reprises, un tribunal régional supérieur n'avait pas tenu compte d'un arrêt antérieur de la Cour euro-péenne des droits de l'homme, principalement parce qu'il suivait l'opinion - qualifiée à juste titre par la Cour constitutionnelle fédérale d’indéfendable⁴⁰ du point de vue du droit constitutionnel - selon laquelle seule la République fédérale d'Allemagne, en tant que sujet de droit international, était liée par la décision de la Cour, et non un tribunal allemand. Dans l'arrêt précité, la Cour avait estimé qu'une décision de garde et l'exclusion du droit de visite prises à l'encontre du père de l'enfant constituaient une violation de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (droit au respect de la vie privée et familiale). La Cour d'appel a cependant refusé à nouveau au père de l'enfant un droit de visite avec son fils.

La Cour constitutionnelle fédérale reconnaît là une violation du droit fondamental du père de l’enfant découlant de l’article 6 de la Loi fondamentale (protection du mariage et de la famille) en relation avec le principe de l’Etat de droit. La Cour d’appel aurait dû se pencher de manière compréhensible sur la manière dont le droit fondamental découlant de l’article 6 GG aurait pu être interprété d’une manière conforme aux obligations de droit international public de l’Allemagne - en l’occurrence sur la base de la garantie complémentaire de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. Le fait que la violation de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme constatée par la Cour soit encore en cours est d’une importance centrale. Il y avait en outre une raison particulière de s’interroger davantage, car l'arrêt de la Cour avait été rendu sur l'objet dont la Cour d'appel était à nouveau saisie.

Chances pour la protection des droits de l'homme par les tribunaux nationaux

Si l'on considère la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale, et en particulier la décision Görgülü, du point de vue des tribunaux allemands chargés des questions relatives aux droits de l'homme, il ne faut pas seulement se pencher sur l'obligation de prise en compte, qui peut être ressentie comme un fardeau. Conformément aux règles méthodologiques pertinentes et sur la base de l'ouverture au droit international du droit constitutionnel allemand, les garanties internationales des droits de l'homme incorporées dans l'ordre juridique national peuvent être utilisées par les tribunaux al-lemands, même lors de l'application des lois nationales, dans le but d'une protection des droits de l'homme encore plus efficace. Même si - comme avec la Convention européenne des droits de l'homme selon son article 53 - seul un standard minimum de droits de l'homme devrait être garanti, les garanties en matière de droits de l'homme issues de la convention internationale permettent d'éliminer les déficits d'évaluation existant jusqu'à présent dans le droit national et de combler les lacunes de protection restantes ou qui s'ouvrent à nouveau.

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