Die Rolle der Richterschaft bei der Auslegung und Anwendung von internationalen Menschenrechtskonventionen

Grundsätzlicher Gesetzesrang völkerrechtlicher Vereinbarungen

Um die Rolle der Richterschaft, also der nationalen, innerstaatlichen Justiz, bei der Auslegung und Anwendung von internationalen Menschenrechtskonventionen einschätzen zu können, ist es zunächst notwendig, den Rang solcher völkerrechtlichen Vereinbarungen im Recht des jeweiligen Staates zu klären.

Völkerrecht und innerstaatliches Recht bilden nach deutschen Verfassungsrecht keine einheitliche Rechtsordnung, vielmehr liegt dem Grundgesetz nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts „deutlich die klassische Vorstellung zugrunde, dass es sich bei dem Verhältnis des Völkerrechts zum nationalen Recht um das Verhältnis zweier unterschiedlicher Rechtskreise handelt…“.¹ Deutschland hat sich damit für eine dualistische Konzeption entschieden, die mit Blick auf innerstaatliches Recht und Völkerrecht von zwei nach ihrem Geltungsgrund unterschiedlichen Rechtsordnungen ausgeht.²

Zwischenstaatliche Vereinbarungen – und auch die auf diesem Weg getroffenen internationalen Menschenrechtskonventionen – sind demnach in Deutschland nicht unmittelbar geltendes Recht.³ Es ist vielmehr erforderlich, völkerrechtliche Verträge gemäß Art. 59 Abs. 2 GG durch förmliches Gesetz in das deutsche Recht zu transformieren und einen entsprechenden Rechtsanwendungsbefehl zu erteilen.⁴

Im Unterschied hierzu werden die allgemeinen Regeln des Völkerrechts und damit insbesondere Völkergewohnheitsrecht bereits auf verfassungsrechtlicher Grundlage nach Art. 25 Satz 1 GG in die nationale Rechtsordnung transformiert.⁵

Zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts zählen die Normen des Völkerrechts, die weltweit unabhängig von vertraglicher Zustimmung für alle oder doch die meisten Staaten gelten.⁶ Hierzu zählen zwar die grundlegenden Menschenrechte⁷ – wie etwa das Verbot der Sklaverei oder auch das Verbot der Folter⁸ – nicht aber von vornherein alle Regelungen in internationalen Menschenrechtskonventionen.

Ist die Transformation von Völkerrecht erfolgt, stellt sich die Frage nach dem Rang solcher Regeln in der Normenhierarchie der deutschen Rechtsordnung. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gibt hierauf die klare Antwort, dass ihnen jedenfalls kein Verfassungsrang zukommt. Im Übrigen ist zu differenzieren.

So erlangen die allgemeinen Regeln des Völkerrechts, auch wenn sie unmittelbar durch die Verfassung nach Art. 25 Satz 1 GG zum Bestandteil des Bundesrechts werden, „nur“ einen Zwischenrang; denn sie können nach Art. 25 Satz 2 GG zwar Vorrang gegenüber dem „einfachen“ Gesetzesrecht beanspruchen, rangieren aber gleichwohl unterhalb der Verfassung.⁹ Für völkerrechtliche Verträge folgt hingegen im Regelfall aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, dass sie im Rang eines „einfachen“ Bundesgesetzes stehen, also „keinen Übergesetzes- oder gar Verfassungsrang besitzen.“¹⁰

Die völkerrechtlichen Vereinbarungen über Menschenrechte haben danach in Deutschland – trotz des Bekenntnisses zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten in Art. 1 Abs. 2 GG – keinen unmittelbaren Verfassungsrang. Dies gilt insbesondere für den UN-Zivilpakt, also den Internationalen Pakt für bürgerliche und politische Rechte, und für die völkerrechtlichen Vereinbarungen im europäischen Bereich, also die Grundrechte-Charta der Europäischen Union sowie namentlich die Europäische Menschenrechtskonvention.

Obwohl die internationalen Menschenrechtskonventionen nicht Teil des deutschen Verfassungsrechts sind und weder die durch Art. 97 GG garantierte Unabhängigkeit der Richterinnen und Richter in Frage stellen können noch in der Regel Vorrang ge-genüber anderem Gesetzesrecht genießen, schaffen sie doch bindendes Recht und sind namentlich von den Gerichten im Rahmen methodisch vertretbarer Auslegung zu beachten und anzuwenden.¹¹

Völkerrechtsfreundlichkeit des deutschen Verfassungsrechts und Grundsatz der völkerrechtskonformen Auslegung

Die durch das Vertragsgesetz geschaffene Pflicht zur Berücksichtigung der Gewährleistung von Menschenrechten aus internationalen Konventionen führt dazu, dass Gerichte die einschlägigen Vereinbarung zumindest zur Kenntnis nehmen und in ihre Entscheidungsfindung einfließen lassen müssen.¹²

Bei der Anwendung des nationalen Gesetzesrechts kann sich daher das Problem ergeben, dass dieses – nach Einschätzung des zuständigen innerstaatlichen Gerichts – nicht in jeder Hinsicht mit internationalen Menschenrechtskonventionen übereinstimmt. Hier stellt sich die Frage nach der Auslegung unter Berücksichtigung des Rechts aus internationalen Konventionen. Wenn eine nicht völlig eindeutige Regelung vorliegt, lässt sich das Problem ganz allgemein nach dem – hier näher zu betrachten-den – Prinzip der völkerrechtskonformen Interpretation lösen.

Dieser Auslegungsgrundsatz ist eine Ausformung der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes. Mit zahlreichen Bestimmungen – neben den bereits erwähnten Art. 25 Satz 2 GG und Art. 59 Abs. 2 GG etwa Art. 23 GG zur europäischen Integration und Art. 24 GG zur internationalen Zusammenarbeit – zielt die Verfassung darauf, Deutschland als „friedliches und gleichberechtigtes Glied in eine dem Frieden dienende Völkerrechtsordnung der Staatengemeinschaft einzufügen.“¹³

Aus der Zusammen-schau der einschlägigen Vorschriften im Grundgesetz ergibt sich „eine Verfassungs-entscheidung für eine auf Achtung und Stärkung des Völkerrechts aufbauende zwischenstaatliche Zusammenarbeit.“¹⁴ Mit seiner Rechtsprechung gibt das Bundesverfassungsgerichts dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit den Rang von Verfassungsrecht und verpflichtet die gesamte öffentliche Gewalt in Deutschland insbesondere dazu, einem Auseinanderfallen von völkerrechtlicher und innerstaatlicher Rechtslage entgegenzuwirken.¹⁵

Allerdings stellt das Bundesverfassungsgericht auch klar, dass der Verfassungsgrundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit das Grundgesetz zwar konkretisieren und ergänzen, nicht jedoch zu einer Veränderung des geschrie-benen Verfassungsrechts führen kann, die sich mit der in Art. 79 Abs. 1 und Abs. 2 GG geregelten Zuständigkeit und Methodik nicht vereinbaren lässt.¹⁶

Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit ist vor allem im Zusammenhang mit Menschenrechtspakten – wie namentlich der Europäischen Menschenrechtskonvention – von Relevanz.¹⁷ Soweit über grund- und menschenrechtliche Fragestellungen zu entscheiden ist, misst das Bundesverfassungsgericht der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, namentlich mit Blick auf die nach Art. 1 Abs. 2 GG unverletzli-chen und unveräußerlichen Menschenrechte, sogar eine spezifisch herausgehobene Bedeutung zu.¹⁸

Es ist daher nur konsequent, dass die Gerichte aufgrund ihrer Bindung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) völkerrechtliche Verträge, zu denen ein Vertragsgesetz nach Art. 59 Abs. 2 GG ergangen ist, nicht einfach nur berücksichtigen müssen. Sie sind vielmehr darüber hinaus gehalten, im Rahmen methodisch vertretbarer Gesetzesauslegung das nationale Recht völkerrechtskonform, nämlich so auszulegen, dass kein Konflikt mit den von Deutschland eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen entsteht.¹⁹ Einschlägiges Völkerrecht erlangt so die Bedeutung einer Auslegungshilfe nicht nur für das nationale Gesetzesrecht, sondern insbesondere auch für die Grundrechte und die rechtsstaatlichen Grundsätze der Verfassung.²⁰

Dies führt zum Prinzip der völkerrechtskonformen oder auch völkerrechtsfreundlichen Auslegung,²¹ wonach von mehreren möglichen Auslegungen eines Gesetzes grundsätzlich die völkerrechtskonforme Variante vorzuziehen ist.²² Damit ist eine schematische Parallelisierung des innerstaatlichen Rechts mit den einschlägigen völkerrechtlichen Vereinbarungen weder gefordert noch wird dies erreicht; Ziel ist stattdessen die möglichst vollständige Übernahme der zugrundeliegenden materiellen Wertungen aus Menschenrechtskonventionen, wobei allerdings die Grenzen des methodisch Vertretbaren und die von der Verfassung gezogenen Grenzen nicht überschritten werden dürfen.²³ Hindernisse können sich hiernach insbesondere aus entgegenstehenden Grundrechten Dritter, aus veränderten tatsächlichen Umständen oder auch aus ein-deutigem Gesetzesrecht ergeben.²⁴

Der in das nationale Recht inkorporierte völkerrechtliche Vertrag kann zudem dazu verpflichten über den Vertragstext hinaus, auch die Entscheidungen eines auf seiner Grundlage geschaffenen internationalen Gerichts zu berücksichtigen. Auch über die Frage und die Reichweite einer unmittelbaren Geltung der Entscheidungen des internationalen Gerichts muss mithin das mit der Sache befasste innerstaatliche Gericht befinden.²⁵

Folgerungen am Beispiel der Europäischen Menschenrechtskonvention

Das Bundesverfassungsgericht misst dem Schutz der unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechte namentlich durch die Europäische Menschenrechtskonvention im Zusammenhang mit der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes eine besondere Bedeutung zu.

Dies zeigt sich daran, dass das Gericht aus dem herausgehobenen Schutz des Kernbestands an internationalen Menschenrechten durch Art. 1 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 GG die ausdrücklich als verfassungsrechtlich qualifizierte Pflicht herleitet, auch bei Anwendung der deutschen Grundrechte die Europäische Menschenrechtskonvention „in ihrer konkreten Ausgestaltung“ als Auslegungshilfe heranzuziehen.²⁶

Die angesprochene „konkrete Ausgestaltung“ der Konvention verweist auf die ein-schlägigen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, in denen sich „der aktuelle Entwicklungsstand der Konvention und ihrer Protokolle widerspiegelt.“²⁷ Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverfassungsgericht eine Verpflichtung zur Berücksichtigung ausdrücklich bejaht.²⁸

Aus der Bindung der Rechtsprechung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) folgt, dass die in Gesetzesrang stehende Konvention in ihrer Auslegung durch den Gerichtshofs zu berücksichtigen ist.²⁹

Soweit die Europäische Menschenrechtskonvention betroffen ist, müssen die Gerichte nicht nur die entsprechenden Texte, sondern auch die Judikate des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zur Kenntnis nehmen, sich mit ihnen zumindest gebührend auseinandersetzen und in ihre Entscheidungsfindung einfließen lassen.³⁰ So sind etwa einschlägige Entscheidungen des Gerichtshofs in eine Verhältnismäßig-keitsprüfung einzubeziehen.³¹

In besonderer Weise gilt die Berücksichtigungspflicht, wenn der Gerichtshof in einem konkreten Beschwerdeverfahren unter Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland einen Konventionsverstoß festgestellt hat und dieser Verstoß noch andauert. Hier müssen sich die nationalen Gerichte mit der Entscheidung des Gerichtshofs erkennbar auseinandersetzen; wollen sie der Rechtsauffassung des Gerichtshofs nicht folgen, müssen dies nachvollziehbar begründen.³²

Soweit dies methodisch vertretbar ist, muss das nationale Recht im Einklang mit dem – hier durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs konkretisierten – Völkerrecht ausgelegt werden.³³ Eröffnen die methodischen Standards Auslegungs- und Abwägungs-spielräume, so ist gemäß dem Grundsatz der völkerrechtsfreundlichen Auslegung das Ergebnis einer konventionskonformen Interpretation maßgeblich.³⁴ Dabei kommt es im Bereich des Menschenrechtsschutzes nicht auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens eines innerstaatlichen Gesetzes an.³⁵

Eine „schematische ‚Vollstreckung‘“ – also unreflektierte Übernahme – gilt es aber auch für Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte insbesondere bei der Ausgestaltung von mehrpoligen Rechtsverhältnissen des Privatrechts zu vermeiden.³⁶ Trifft eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte auf ein „in seinen Rechtsfolgen ausbalanciertes Teilsystem des innerstaatlichen Rechts …, das verschiedene Grundrechtspositionen zum Ausgleich bringen will“, so muss es darum gehen und kann es nur darum gehen, die Rechtsprechung des Gerichtshofs in dieses Teilsystem einzupassen.³⁷

Überprüfung hinreichender Berücksichtigung durch das Bundesverfassungsgericht

Indem das Bundesverfassungsgericht die Pflicht der deutschen Gerichte, die Konvention und die hierzu ergangene Judikatur des Gerichtshofs zu berücksichtigen, auf eine verfassungsrechtliche Grundlage stellt, erweitert es auch die eigenen Zuständigkeiten bei der Überprüfung fachgerichtlicher Entscheidungen und kann damit seiner Aufgabe nachkommen, Verletzungen von Völkerrecht möglichst zu verhindern und zu beseitigen.³⁸

Die Missachtung oder unterbliebene Berücksichtigung von Entscheidungen des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte kann daher gestützt auf das einschlägige deutsche Grundrecht vor dem Bundesverfassungsgericht gerügt und namentlich mit der Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden.³⁹

Im Fall, der dem bereits mehrfach zitierten Görgülü-Beschluss zugrundelag, hatte ein Oberlandesgericht ein vorgängiges Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Men-schenrechte in erster Linie deshalb nicht beachtet, weil es der – vom Bundesverfassungsgericht zutreffend als verfassungsrechtlich nicht haltbar bezeichneten⁴⁰ – Ansicht folgte, nur die Bundesrepublik Deutschland als Völkerrechtssubjekt sei an die Entscheidung des Gerichtshof gebunden, nicht aber ein deutsches Gericht.

Mit dem genannten Urteil hatte der Gerichtshof eine gegen den Kindesvater ergangene Sorgerechtsentscheidung und den Ausschluss des Umgangsrechts als Verletzung von Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens) gewertet. Das Oberlandesgericht verwehrte durch seine anschließend ergangene Entscheidung dem Kindesvater indessen erneut ein Umgangsrecht mit seinem Sohn.

Hierin erkennt das Bundesverfassungsgericht eine Verletzung des Grundrechts des Kindesvaters aus Art. 6 GG (Schutz von Ehe und Familie) in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip.⁴¹ Das Oberlandesgericht hätte sich in nachvollziehbarer Form damit auseinandersetzen müssen, wie das Grundrecht aus Art. 6 GG in einer Weise hätte ausgelegt werden können, die den völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands – hier aufgrund der komplementären Garantie in Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention – entspreche. Von zentraler Bedeutung sei dabei, dass der vom Gerichtshof festgestellte Verstoß gegen Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention noch andauere. Zu einer Auseinandersetzung habe außerdem be-sondere Veranlassung bestanden, weil das Urteil des Gerichtshofs zu dem Gegenstand ergangen sei, mit dem das Oberlandesgericht nun erneut befasst gewesen sei.

Chancen für den Schutz der Menschenrechte durch die nationalen Gerichte

Betrachtet man die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und insbesonde-re den Görgülü-Beschluss aus Sicht der mit Menschenrechtsfragen befassten deut-schen Gerichte, so sollte nicht nur die – möglicherweise als Last empfundene – Berücksichtigungspflicht in den Blick geraten. Nach Maßgabe der einschlägigen methodischen Regeln und auf der Grundlage der Völkerrechtsfreundlichkeit des deutschen Verfassungsrechts lassen sich vielmehr die internationalen Menschenrechtsgarantien, die in die nationale Rechtsordnung inkorporiert sind, von den deutschen Gerichten auch bei Anwendung innerstaatlicher Gesetze mit dem Ziel eines noch effektiveren Menschenrechtsschutzes nutzen.

Auch wenn – wie mit der Europäischen Menschen-rechtskonvention nach deren Art. 53 nur ein Mindeststandard an Menschenrechten – garantiert sein sollte, lassen sich doch mit Hilfe der menschenrechtlichen Gewährleis-tungen aus internationalen Konvention bisherige Abwägungsdefizite im innerstaatli-chen Recht ausräumen und verbliebene oder sich neu eröffnende Schutzlücken schließen.

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