Von Khitem Jemai

Die Aufsicht des Obersten Justizrates über die Verwaltungsjustiz

Justitia Bronzestatue mit verbundenen Augen, Waage und Schwer
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Khitem Jemai ist Verwaltungsrichter und Mitglied der Kassationskammer am tunesischen Verwaltungsgericht.

Der rechtliche Status des Obersten Justizrates gemäß der Verfassung von 2014 hat sich erheblich verändert, da er sich von einem untergeordneten Zweig der Exekutivbehörde zu einem eigenständigen Verfassungsorgan entwickelt hat, das die Einheit der Justiz widerspiegelt „als unabhängige Behörde, die die Rechtspflege, die Hoheit der Verfassung, die Rechtsstaatlichkeit und den Schutz der Rechte und Freiheiten garantiert“.1

 Dieser neue rechtliche Status,2 der in der Verfassung in Artikel 112 verankert ist,3 stellte einen deutlichen Bruch mit der früheren Justiz dar, die strukturell und funktionell in absoluter Abhängigkeit zur Exekutivbehörde stand.

Eine der wohl wichtigsten Errungenschaften der Justiz in der zweiten tunesischen Republik neben deren Unabhängigkeit ist der Oberste Justizrat mit einer neuen und unverwechselbaren Struktur, die seine Unabhängigkeit garantiert.4 Die Verfassung verortet die Position der Justizverwaltung innerhalb der übrigen verfassungsmäßigen Gewalten in der Justizbehörde – im Gegensatz zur Verfassung vom 1. Juni 1959, die das System der funktionalen und strukturellen Dualität der tunesischen Justiz eingeführt hatte, ohne das Verwaltungsgericht und die Buchhaltungsabteilung als Bestandteile der Justizbehörde zu betrachten.5

Die Verwaltungsgerichtsbarkeit6 bedurfte dringend einer gründlichen Überprüfung dahingehend, ob die Anforderungen internationaler Standards bezüglich der Unabhängigkeit der Justiz erfüllt sind, zumal die vorübergehende Verordnung zur Regelung der öffentlichen Befugnisse in Artikel 22 betont, dass die Nationale Konstituierende Versammlung „Verordnungen erlassen kann,7 durch die sie die Neuorganisation der Justiz und die Umstrukturierung der Obersten Justiz-, Verwaltungs-, und Finanzräte vornehmen und die Grundlagen für die Reform des Justizsystems unter Anwendung internationaler Standards für die Unabhängigkeit der Justiz systematisieren kann.“

Diese Reform betraf allerdings lediglich die Justiz. Es wurde die „Provisorische Behörde für die Justiz“ geschaffen,8 deren Rat das Verwaltungsgericht unterliegt. Dieser Rat wurde mit Gesetz Nr. 67 vom 1. August 1972 über die Verwaltung des Verwaltungsgerichts und die Kontrolle der Mitglieder über das Organgesetz begründet.9

Die Verwaltungsjustiz hat den ihr zustehenden Verfassungsstatus umgesetzt, indem sie sich der Justizbehörde zurechnet und als eigenständige Justizstruktur betrachtet, die aus dem höheren Verwaltungsgericht, Verwaltungsberufungs- und Verwaltungsgerichten erster Instanz besteht. Diese können den Missbrauch der Befugnisse der Verwaltung untersuchen und Verwaltungsstreitigkeiten gemäß Artikel 116 der Verfassung sowie gemäß des Organgesetzes Nr. 34 vom 28. April 2016 über den Obersten Justizrat10 entscheiden. Damit erstreckt sich die Reform auf das Wesentliche der Organisation und Verwaltung der Verwaltungsjustiz und garantiert den rechtlichen Status ihrer Gerichte.

Nachdem die Verwaltungsjustiz dies umgesetzt hatte, musste nun der Oberste Justizrat seine Rolle bei der Gewährleistung des ordnungsgemäßen Funktionierens der Justiz erfüllen.11 Die Schaffung des Rates sollte nämlich kein Selbstzweck sein, vielmehr sollten konkrete Schritte folgen, um die Existenz einer starken und unabhängigen Justiz sicherzustellen.12

Der Rat sollte sich nicht darauf beschränken, die Angelegenheiten der Richterinnen und Richter zu verwalten und Disziplinarverfahren gegen sie zu führen, sondern soll das ordnungsgemäße Funktionieren der Justiz und faire Verfahren sicherstellen. Ferner soll der Rat seine Befugnisse in Übereinstimmung mit der Verfassung und der Gesetze ausüben, ohne sich selbst einer Kontrolle zu entziehen.  So unterliegt z. B. der Justizrat gemäß Artikel 113 und 114 bei der Erörterung seines Haushaltsplans und seines Jahresberichts vor der Versammlung der Volksvertreter der Kontrolle der Legislative.

Es ist offensichtlich, dass die Verwaltungsjustiz als Bestandteil der Justizbehörde der Aufsicht und Verwaltung des Obersten Justizrates unterliegt. Allerdings sind die dem Obersten Justizrat übertragenen rechtlichen Befugnisse in Bezug auf die Verwaltungsjustiz aufgeteilt in Belange, die grundsätzlich in den Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichtsrates fallen (1), und solche, die dem Plenum zugewiesen sind (2).

1 Die Entscheidungen über die Laufbahn der Richterschaft und Disziplinarmaßnahmen

Die Zuständigkeit für die Prüfung der Laufbahn von Verwaltungsrichterinnen und Verwaltungsrichtern gemäß Artikel 114 der Verfassung liegt beim zuständigen Justizrat: „Jeder der drei Räte entscheidet über die Laufbahn von Richtern und in Disziplinarverfahren“. Dies ist der gleiche Grundsatz, der in Artikel 45 der Verordnung über den Obersten Rat verankert ist. In diesem heißt es, dass „jeder Justizrat über die Laufbahn der Richter entscheidet, die unter seine Zuständigkeit fallen, er prüft die Benennung, Beförderung sowie Versetzung und entscheidet über Anträge auf Aufhebung der Immunität, auf Rücktritt, Versetzung, vorzeitige Pensionierung und Aussetzung des Dienstes gemäß den Bestimmungen der Richterverordnung.“

Die Praxis des Verwaltungsgerichtsrates in Bezug auf seine verfassungsmäßigen Vorrechte beschränkt sich auf die Prüfung der Angelegenheiten der Richterinnen und Richter, angefangen bei der Kandidatur, Ernennung, Beförderung, Versetzung und Festlegung der Justizpläne bis hin zu Disziplinarmaßnahmen.

Ernennung der Richterschaft

Die Ernennung von Verwaltungsrichterinnen und Verwaltungsrichtern,13 die laut Gesetz dem Justizrat als zuständige Behörde obliegt, kann ohne Weiteres vom Verwaltungsgerichtshof vorgenommen werden, da in Artikel 106 der Verfassung festgelegt ist, dass Richterinnen und Richter durch eine Präsidialverordnung berufen werden, die auf der gleichlautenden Meinung des Obersten Justizrates beruht.

In Bezug auf die Ernennung neuer Richterinnen und Richter, die in den regionalen Abteilungen des Verwaltungsgerichts tätig sein sollen,14 stellt sich die Frage, ob der Justizverwaltungsrat oder der Präsident des Verwaltungsgerichts für die Ernennung zuständig sein soll. Der Rat kam zu dem Schluss, dass die erstmalige Ernennung keine Versetzung darstelle, selbst wenn es sich um eine Abteilung des Gerichts handelt. Dementsprechend müssten die neuen regionalen Zweigstellen nicht als neue Gerichte betrachtet werden.

Dies bedeutet folglich, dass gemäß der im Gesetz über das Verwaltungsgericht genannten Ernennungsbefugnis der Präsidentin oder des Präsidenten des Gerichts,15 „der Vizepräsident die Mitglieder des Gerichts in den verschiedenen Justiz- und Beratungsgremien ernennt.“ Zu Beginn eines jeden Gerichtsjahres wird eine Namensliste der Mitglieder erstellt, die bei den genannten Stellen für die Ermittlung, die Rechtsprechung oder beides zuständig sind. Dies gilt auch für die regionalen Gerichtsabteilungen.16

Besoldung der Richterschaft

Die Besoldung ist eines der Kernthemen im Zusammenhang mit der Laufbahn von Verwaltungsrichtern, obwohl Artikel 45 des Gesetzes über den Obersten Justizrat diese nicht ausdrücklich in den Zuständigkeitsbereich des Rates aufgenommen hat. Sie fällt jedoch gemäß Artikel 78 desselben Gesetzes in dessen Zuständigkeit, wonach das Gesetz Nr. 67 vom 1. August 1972 weiterhin angewendet wird. Es bestimmt die Organisation des Verwaltungsgerichts und die Regelung des Organgesetzes durch seine Mitglieder in Angelegenheiten, auf die dieses Gesetz anwendbar ist.

Danach obliegt dem Verwaltungsgerichtsrat die Verpflichtung zur Überprüfung der Besoldung auf der Grundlage von Artikel 20, der vorsieht, dass „erfolgreiche Bewerber nach dem vorigen Kapitel einer Bewährungsfrist von zwei Jahren unterliegen, die nach Zustimmung des Obersten Rates mit ihrer Ernennung zum stellvertretenden Beisitzer endet.“

Beförderung

Wenn Artikel 17 des Gesetzes Nr. 67 von 1972 vorschreibt, dass die Beförderung in den Rang eines Beisitzers erst dann erfolgt, wenn die Kandidatin oder der Kandidat sechs Jahre als stellvertretende Beisitzerin oder stellvertretender Beisitzer tätig war und gemäß dem oben genannten Kapitel in einer Zuständigkeitsliste aufgenommen ist, hat der Verwaltungsgerichtsrat seine Befugnisse überschritten,17 die ihm gemäß dem Gesetz über den öffentlichen Dienst zustehen.

Artikel 31 des Gesetzes Nr. 112 vom 12. Dezember 1983 über die Kontrolle des allgemeinen Status von staatlichen Vertretern, lokalen Gruppen und öffentlichen Einrichtungen administrativer Art sieht vor, dass „für jeden Rang nur eine Zuständigkeitsliste pro Jahr erstellt werden kann“.18

In der ersten Phase erstellte der Verwaltungsgerichtsrat zwei Zuständigkeitslisten, die das Datum berücksichtigten, zu dem die stellvertretende Beisitzerin oder der stellvertretende Beisitzer die Anforderung von sechs Jahren Dienst erfüllt, und kündigte in einer zweiten Phase eine Versetzung in der Justiz an, die die Rechte aller Richterinnen und Richter berücksichtigte und zum ersten Mal für das Jahr 2018 die Beförderung von 23 stellvertretenden Beisitzenden zu Beisitzenden umfasste, nachdem festgestellt wurde, dass die Bedingungen für die Beförderung erfüllt sind. Ferner wurde bestätigt, dass die Beförderung rückwirkend und künftig gilt.

Versetzung

Die Umsetzung der gesetzlichen Bestimmungen zur Vorbereitung einer jährlichen Versetzung erfordert einen bestimmten Versetzungsmechanismus. Indes wurde aufgrund der Sonderstellung der Verwaltungsjustiz und ihrer unvollständigen neuen Struktur mit ihren Anforderungen an die Existenz von Amts- und Berufungsgerichten sowie eines höheren Verwaltungsgerichts die Frage der Versetzung in der ersten Arbeitsphase des Rates verschoben. Als der Verwaltungsgerichtsrat jedoch die Frage der Versetzung von zentral ernannten Richterinnen und Richtern in die regionalen Zweigstellen des Verwaltungsgerichts erster Instanz prüfte, ergriff er die Initiative und legte Referenzregelungen für die Versetzung fest.

Er betonte, dass es weder möglich sei, die Präsidentinnen und Präsidenten der erstinstanzlichen regionalen Abteilungen in die Gouvernements (Anm. d. Red.: Regierungsbezirke) zu versetzen noch die Beisitzer und stellvertretenden Beisitzer zu versetzen, die in den erstinstanzlichen Abteilungen in den Gouvernements ernannt wurden, es sei denn, dass sie bereits drei Jahre im Dienst waren.19 Dies gilt zumindest für ihre aktuellen Dienstorte, um ein Mindestmaß an Stabilität und Kontinuität in der Arbeit der betroffenen Abteilungen zu gewährleisten und gleichzeitig die Möglichkeit einer Versetzung zu wahren.20

Eines der wohl wichtigsten Themen, die dem Verwaltungsgerichtshof im Justizjahr 2020 zur Prüfung vorgelegt wurden, ist die Versetzung, insbesondere in Fällen, in denen Richterinnen und Richter bereits drei Jahre an ihrer Dienststelle verbracht haben und gemäß dem Beschluss des Rates vom 27. September 2017 über die Festlegung von Regeln zur Versetzung versetzt worden sind.

Um klare und objektive Standards festzulegen, die die verfassungsrechtlichen Garantien berücksichtigen (z. B., dass eine Richterin oder ein Richter nicht ohne ihre oder seine Zustimmung versetzt werden darf), und damit diese Standards von allen Verwaltungsrichterinnen und Verwaltungsrichtern weitgehend akzeptiert werden, legt der Verwaltungsgerichtsrat nach Rücksprache mit den Vertreterinnen und Vertretern der Richterinnen und Richter die Kriterien für die Versetzung fest und macht sie den Richterinnen und Richtern bekannt. Dafür hielt der Verwaltungsgerichtsrat am 18. Juni 2020 Anhörungen mit der tunesischen Richtervereinigung und der Union der Verwaltungsrichter ab.

Zuweisung

Entsprechend seiner Zuständigkeit gemäß Artikel 52 der Verordnung Nr. 34 vom 28. April 2016 über den Obersten Justizrat, wonach „die drei Justizräte in ihrem Zuständigkeitsbereich Versetzungsanträge prüfen müssen“, verpflichtete sich der Verwaltungsgerichtsrat, die Anträge auf Versetzung von Richterinnen und Richtern zu prüfen, die zuvor allein in der Zuständigkeit des ersten Präsidenten des Verwaltungsgerichts lagen, der dies mangels konkreter Regelungen nach seinem Ermessen beurteilte.

In der Vergangenheit war sowohl die freiwillige als auch die angeordnete Versetzung nicht in der Verordnung über Verwaltungsrichterinnen und Verwaltungsrichter festgelegt. Der Verwaltungsgerichtsrat beschloss jedoch in der Sitzung vom 6. Dezember 2018, allgemeine Regelungen für die Versetzung zu erlassen, die die Bedürfnisse der Gerichte und den zahlenmäßigen Ausgleich der Richterinnen und Richter in den Abteilungen berücksichtigen. Er legte fest, dass lediglich die Versetzungsanträge der Beisitzenden geprüft werden sollen.21 Diese Entscheidung stieß auf starken Widerstand bei den Vertretungen der Richterinnen und Richter und endete mit einem Antrag auf Aufhebung der Entscheidung.

Die Benennung in der Laufbahnplanung

Eine Besonderheit des Verwaltungsgerichtsrates bei der Prüfung der eingereichten Justizpläne und der Personalbelegung ist darin zu sehen, dass er die in Artikel 50 des Gesetzes über den Obersten Justizrat festgelegte Frist für Bewerbungen von einem Monat ab dem Datum der Bekanntgabe der Stellenliste tatsächlich eingehalten hat. Die anderen Justizräte dagegen haben die Frist für die Einreichung von Bewerbungen verkürzt. Auch ergriff der Rat seit seiner ersten Sitzung die Initiative, objektive Kriterien für die Prüfung von Nominierungen für Justizpläne anzulegen und dabei die Grundsätze Chancengleichheit, Transparenz, Effizienz, Unparteilichkeit und Unabhängigkeit zu wahren, die in Artikel 45 des Gesetzes über den Obersten Justizrat festgelegt sind.22

Aufhebung der Immunität

Während Artikel 104 der Verfassung vorschreibt, dass eine Richterin oder ein Richter „strafrechtliche Immunität genießt und nicht verfolgt oder suspendiert werden kann, solange diese nicht aufgehoben wird“, ist dies aber nicht so zu verstehen, dass der Richterberuf in jedweder Hinsicht vor Strafverfolgung geschützt ist und nicht rechenschaftspflichtig ist. Auf der anderen Seite stellt die Aufhebung dieser Immunität aber auch kein Indiz für eine Schuld dar. Vielmehr handelt es sich um ein rechtliches Verfahren, das den Weg für Strafverfolgung ebnet, um ermitteln zu können, ob die Vorwürfe gegen die Richterin oder den Richter der Wahrheit entsprechen.23

Dies hat der Verwaltungsgerichtshof bei der Entscheidung über Anträge auf Aufhebung der Immunität bestätigt, indem er grundlegende Regelungen für dieses Verfahren festlegte, um die Unabhängigkeit der Richterinnen und Richter vor willkürlichem Druck, sowie vor Verfolgungen und vorsätzlichen Beschwerden zum Zweck der Einflussnahme zu schützen.

Disziplinarmaßnahmen gegen Richterinnen und Richter

Der Disziplinarweg gilt als eines der wichtigsten und stärksten Mittel, die der Gesetzgeber den Justizräten zur Verfügung stellt. Artikel 58 der Verordnung über den Obersten Justizrat sieht vor, dass „jeder Justizrat Disziplinarmaßnahmen gegen die Richter ergreifen kann, die in seinen Zuständigkeitsbereich fallen“.

Bei jedem Disziplinarverfahren müssen den Richterinnen und Richtern allerdings sämtliche Verfahrensgarantien gewährt werden. Die Umsetzung der im Gesetz über den Obersten Justizrat festgelegten Verfahren durch den Verwaltungsgerichtshof blieb jedoch von der Existenz eines wesentlichen Bindeglieds im Disziplinarbereich abhängig, nämlich der allgemeinen Kontrolle der Justizangelegenheiten. Artikel 59 des Gesetzes über den Obersten Justizrat besagt:

„Beschwerden im Zusammenhang mit Handlungen eines Richters sind an den Justizminister oder den Präsidenten des Obersten Justizrates zu richten, der diese unverzüglich an die Generalinspektion für Justizangelegenheiten weiterleiten muss, um die erforderlichen Untersuchungen durchzuführen.“

Auch wenn diese Inspektion eine Funktion hat, so hat ihre fehlende Implementierung den Verwaltungsgerichtsrat nicht daran gehindert, eine Disziplinarakte gegen eine Richterin oder einen Richter zu prüfen und somit die Artikel über Disziplinarmaßnahmen in der Verordnung für Verwaltungsrichterinnen und Verwaltungsrichter anzuwenden, zumal Artikel 78 des Gesetzes des Obersten Justizrates vorschreibt, dass „die Bestimmungen der Verordnung Nr. 67 vom 1. August 1972 über die Verwaltung des Verwaltungsgerichts und den Status seiner Mitglieder weiterhin geltendes Recht sind, sofern sie nicht im Widerspruch zu diesem Gesetz stehen.“

Das Versäumnis, die im Gesetz über den Obersten Justizrat festgelegten grundlegenden Verfahren umzusetzen, ist darauf zurückzuführen, dass die allgemeine Kontrolle von Justizangelegenheiten noch nicht vollständig geregelt ist. Sie spielt aber eine essentielle Rolle bei Disziplinarverfahren gegen Richterinnen und Richter. Artikel 59 desselben Gesetzes besagt, dass Beschwerden, Mitteilungen und Verlautbarungen im Zusammenhang mit einer Richterin oder einem Richter zugeschriebenen Handlungen an die Justizministerin oder den Justizminister oder die Vorsitzende oder den Vorsitzenden des Rates zur disziplinarischen Untersuchung zu richten sind, die oder der sie obligatorisch und unverzüglich an die Generalinspektion für Justizangelegenheiten weiterleitet, um die erforderlichen Untersuchungen durchzuführen (die Generalinspektorin oder der Generalinspektor kann diese auch von sich aus einleiten).

Ihr oder ihm kommt dann die Aufgabe zu, eine begründete Entscheidung zu treffen und den Fall entweder selbst aufzunehmen oder weiterzuleiten. Diese Befugnisse, die der Gesetzgeber der Generalinspektion für Justizangelegenheiten in Bezug auf den Obersten Justizrat zugesteht, könnten ihr eine wichtige Stellung im Justizsystem verleihen, zumal die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Gegensatz zur ordentlichen Gerichtsbarkeit die Einrichtung einer Kontrollinstanz bisher nicht kannte

2 Ausgedehnte Befugnisse für das Plenum

Die Befugnisse der übergreifenden Struktur der drei Justizräte (das sog. Plenum) umfassen in Bezug auf die Verwaltungsjustiz nicht nur die Ausübung der Kontrolle über die Arbeit des Rates und die praktische Umsetzung seiner Regulierungsbehörde, sondern ihm kommt auch eine beratende Rolle bei Gesetzentwürfen im Zusammenhang mit der Verwaltungsjustiz zu.

Gemäß Artikel 106 der Verfassung werden „Richter durch eine Anordnung des Präsidenten auf der Grundlage einer einstimmigen Meinung des Obersten Justizrates berufen“. Gemäß Artikel 42 des Gesetzes über den Rat gehört es zu den Befugnissen des Plenums, „die einstimmige Meinung abzugeben und eine ausschließliche Nominierung einzureichen“.

Damit beanspruchte das Plenum schon in seiner ersten Sitzung für sich das Recht auf eine Mindestkontrolle über die Arbeit der Abteilungsräte in Bezug auf die einstimmige Stellungnahme und die ausschließliche Nominierung und begründete dies damit, dass seine Rolle nicht darauf beschränkt sei, den Entwurf der Namensliste für Ernennungen lediglich zur Unterzeichnung und Veröffentlichung im Amtsblatt an die Präsidentschaft der Republik weiterzuleiten, sondern diese bei Verstößen gegen Verfahrensvorschriften auch ablehnen zu können.

Aus der Genehmigung der Behörde zur Überwachung der Arbeit der Justizräte geht hervor, dass das Plenum nach seiner Einrichtung zur Abgabe der einstimmigen Stellungnahme zur Ernennung von Richterinnen und Richtern nicht lediglich ein ‚Postbote‘ sein dürfe, dessen Rolle auf die bloße Weiterleitung beschränkt sei. Vielmehr sei es befugt, seine Kontrollfunktion in Fällen offensichtlicher Verfahrensfehler auszuüben, wie etwa bei Nichteinhaltung der Vorgaben für die Einberufung von Sitzungen oder der Regeln in Bezug auf das Quorum oder die Auszählung der Stimmen.

Allerdings kann diese Lesart nicht so weit ausgedehnt werden, dass das Plenum ein Monopol auf die Entscheidungsbefugnis hätte. Die Abteilungsräte behalten also ihre Entscheidungsbefugnis über die Laufbahn von Richterinnen und Richtern, die ihnen ausdrücklich zugewiesen wurde.

Das Plenum kam jedoch bei der Prüfung der vom Verwaltungsgerichtsrat verwiesenen Benennungen zu dem Schluss, den Beschluss der Abteilungsräte über die Dienstlaufbahn der Richterinnen und Richter auf der Grundlage von Artikel 42 Absatz 4 des Gesetzes über den Obersten Justizrat mit der Begründung abzulehnen, dass diese Bestimmung keine Bedeutung hätte, wenn das Plenum nicht befugt wäre, über die Ernennung von Richterinnen und Richtern zu entscheiden. Darauf aufbauend lehnte es die Benennungen der Verwaltungsrichterinnen und Verwaltungsrichter ab und stellte an den Rat den Antrag, die enthaltenen Mängel zu beheben, indem auf die Formulierung „der Verwaltungsgerichtsrat hat entschieden“ verzichtet und diese durch eine Formulierung ersetzt werde, die dem Plenum die Abgabe einer einstimmigen Stellungnahme vorschlägt.

Diese erweiterte Lesart von Artikel 42 widerspricht Artikel 45 desselben Gesetzes, der den Justizräten die Entscheidungsbefugnis einräumt, dem Plenum hingegen nur die Befugnis überträgt, eine entsprechende Stellungnahme abzugeben. Dieses Ergebnis ist unbefriedigend, da Artikel 114 der Verfassung diesen Bereich ausdrücklich den drei Justizräten – jedem in seinem Bereich – zuweist und ihnen die endgültige Entscheidung überlässt.

Da zudem die Zuständigkeitsregeln eng ausgelegt wurden, muss das Plenum des Obersten Justizrates diese Trennung der Befugnisse zwischen ihm und den drei Justizräten einhalten. Dies geht unzweifelhaft aus Artikel 146 der Verfassung hervor, der vorsieht, dass „die Bestimmungen der Verfassung in sich stimmig ausgelegt werden sollen“. Daraus ergibt sich, dass der Justizrat in den Artikeln 106 und 107 der Verfassung als zuständig zu betrachten ist.

Das Plenum des Obersten Justizrates richtete ferner eine Empfehlung an den Verwaltungsgerichtshof, die Verfahren für die Ernennung von Richterinnen und Richtern in den zentralen und regionalen Abteilungen des Verwaltungsgerichts zu korrigieren und die Akte an das Plenum weiterzuleiten, obwohl die Befugnisse des Obersten Justizrates klar definiert sind. Das Verwaltungsgericht, äußerte sich dahingehend, dass eine Empfehlung nicht als bindende administrative Entscheidung anzusehen sei und insoweit nicht umgesetzt werden müsse. Daher habe sie nicht den Charakter einer geltenden Entscheidung und werde nicht als rechtskräftig für die Justizdienststellen angesehen, auf die sich ihre Bestimmungen beziehen.

Darüber hinaus wird für jede administrative Maßnahme vorausgesetzt, dass sie gemäß bestimmten Verfahrens- und Rechtsvorgaben umgesetzt wurde, wie z. B. die Aufnahme in eine vorab festgelegte Tagesordnung. Ferner muss die Maßnahme im Zuständigkeitsbereich des betreffenden Organs liegen.24

Die Ablehnung durch das Plenum, eine entsprechende Stellungnahme zu den vom Verwaltungsgerichtsrat vorgelegten Benennungen für die Justizpläne abzugeben, beschränkte sich nicht allein auf die Überprüfung der grundlegenden formalen Mängel. Vielmehr bezog sie sich auch darauf, dass kein ordentliches Mitglied des Obersten Justizrates für den obersten Justizplan kandidierte, da dies mit der eingereichten Nominierungsakte zusammenhängt.25 Dies wurde mit der ordnungsgemäßen Anwendung der Kriterien für die Beförderung und Ernennung der Richterinnen und Richter sowie mit der vom Verwaltungsgerichtsrat entschiedenen Versetzung von Richterinnen und Richtern sowie der Bemühung um die Integrität der Zusammensetzung des Rates begründet.26

Das Plenum beschloss, keine einstimmige Entscheidung zur vorgelegten Nominierungsakte zu fällen und diese an den obersten Justizrat zurückzuleiten, um erneut zu überprüfen, wie in der Frage der Mitgliedschaft bei der Kandidatur zu verfahren sei. Der Verwaltungsgerichtsrat wich indes nicht von seiner vorigen Haltung gegenüber dem Beschluss des Plenums ab (dem Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 16. Juli 2019), in dem der Gerichtsrat bestätigte, dass es nicht zulässig sei, eine Entscheidung zu verweigern und die Bearbeitung der Nominierungsakte somit auszusetzen.

Auch die Begründung, dass ein für die Leitung des Gerichtsrats qualifiziertes Mitglied die Kandidatur ablehnt, weil es seine Funktion als Mitglied im Obersten Justizrat beibehalten möchte und deswegen die Nominierungsakte für die Justizpläne weiterleitet, um eine Entscheidung in dieser Sache zu erwirken, sei nicht ausreichend.

Auf diese anfängliche Auffassung des Verwaltungsgerichtsrates wies das Plenum hin, das in der ersten Phase die Entscheidung über die Mitgliedschaft der Leiterin der Berufungskammer des Verwaltungsgerichts annahm, da ihre Mitgliedschaft 15 Tage nach Erlass der Verordnung zur Ernennung im Amtsblatt27 abgelaufen war. In einem zweiten Schritt wurden die dem Plenum vorgelegten Namen bestätigt.

Die Regulierungsbefugnis des Rates war im Gegensatz zu denen der anderen Verfassungsorgane nicht in der Verfassung vorgesehen.28 Dennoch vertritt das Plenum entsprechend Kapitel 1, Absatz 2 des Gesetzes über den Obersten Justizrat, nach dem „der Rat administrative, finanzielle und autonome Unabhängigkeit genießt und in seinem Zuständigkeitsbereich über Regulierungsbefugnisse verfügt“, die Auffassung, dass der Gesetzgeber dem Rat die Regulierungsbefugnisse in seinem Zuständigkeitsbereich eingeräumt habe. Daher bestehe kein Grund, dass die Exekutive weiterhin Belange übernehme, die in den Zuständigkeitsbereich des Rats fielen.

Auf der Grundlage des oben genannten Kapitels übernahm das Plenum die Erteilung von Regulierungsentscheidungen, darunter die Regulierungsentscheidung Nr. 2 vom 12. März 2019 zur Kontrolle der Anzahl der Gerichtsbezirke und der Anzahl der Stellen und beratenden Abteilungen des Verwaltungsgerichts, obwohl dies bereits durch die Regierungsverordnung Nr. 1049 vom 19. Dezember 2018 geregelt war.29

Dies mag die dürftige Reaktion der Exekutive erklären, der Artikel 94 der Verfassung ausdrücklich eine allgemeine Regulierungsbefugnis zuweist und bestimmt, dass „der Premierminister allgemeine Regulierungsbefugnisse ausübt und individuelle Anordnungen erlässt, die er nach Beratung durch den Ministerrat unterzeichnet [...].“ Mit dieser Begründung lehnte die Exekutive es ab, die oben genannten Entscheidungen des Plenums zu veröffentlichen, so dass die Frage nach der Durchführbarkeit dieser Entscheidungen weiterhin offen ist.

Artikel 114 der Verfassung sieht vor, dass das Plenum der drei Justizräte seine Meinung zu Vorschlägen und Gesetzentwürfen im Zusammenhang mit der Justiz, die ihr zu unterbreiten sind, zum Ausdruck bringt, insbesondere in Bezug auf die Organisation und die Verwaltung der Justiz, die Zuständigkeit der Gerichte, die von ihnen anzuwendenden Verfahren, die Vorschriften für Richterinnen und Richter und die Gesetze, die die Tätigkeitsbereiche in der Justiz regeln.

Gemäß Artikel 42 des Gesetzes über den Obersten Justizrat äußerte sich der Rat zu einigen Gesetzentwürfen, die die Verwaltungsjustiz betreffen. Die wohl wichtigsten sind der Gesetzentwurf über die Kommunen, der zahlreiche Artikel über die Zuständigkeit bei der Prüfung von Streitfällen unter Kommunen vor Verwaltungsgerichten enthält30 sowie die Verordnung Nr. 15 zum Haushaltsgesetz vom 13. Februar 2019.31

Obwohl dem Plenum die Befugnis eingeräumt worden war, Vorschläge zu den notwendigen Reformen zur Gewährleistung des ordnungsgemäßen Funktionierens der Justiz vorzulegen, nahm es diese wichtige Rolle insbesondere während der Gründungsphase nicht wahr. Stattdessen beschäftigte sich der Rat in mehr als der Hälfte der Zeit primär mit seiner Zusammensetzung und begnügte sich damit, einen Ausschuss für Justizreformen zu schaffen.

Der Oberste Justizrat verfügt im Rahmen seiner Verwaltung und Aufsicht über die Verwaltungsjustiz über weitreichende und relevante Befugnisse. Eine der wichtigsten ist wohl die Befugnis, die verfassungsmäßige Struktur der Verwaltungsjustiz in die Praxis umzusetzen, indem der Rat Gesetzes- und Reformvorschläge für das Verwaltungsgericht unterbreitet, ähnlich wie dies auch beim Rechnungshof der Fall ist.

1 Artikel 102 der Verfassung, Sonderausgabe des Amtsblatts der Republik Tunesien vom 10. Februar 2014.
2 Eine der Aufgaben des Rates besteht darin, ein System einheitlicher Zusammensetzung für jede Struktur des Obersten Justizrates zu errichten.
3 Der Justizjustizrat, der Verwaltungsgerichtsrat und der Finanzgerichtsrat setzen sich je zu zwei Dritteln aus Richterinnen und Richtern zusammen, von denen die meisten gewählt und die anderen aufgrund ihrer Funktion ernannt werden, das verbleibende Drittel besteht aus unabhängigen Experten, die kein Richteramt innehaben.
4 Artikel 112 besagt, dass „der Rat aus vier Strukturen besteht: dem Justizgerichtshof, dem Verwaltungsgerichtsrat, dem Finanzgerichtsrat und dem Plenum der drei Justizräte“.
5 Artikel 114 der Verfassung besagt: „Der Oberste Justizrat garantiert das ordnungsgemäße Funktionieren der Justiz und die Achtung ihrer Unabhängigkeit“.

6 Vgl. Kapitel 4 der Verfassung vom 1. Juni 1959, das sich mit der Justiz befasst, und Kapitel 6, in dem es um den Staatsrat geht, der aus dem Verwaltungsgericht und der Buchhaltungsabteilung bestand.
7 Vgl. Iyad Ibn Achour, „Verwaltungsgerichtsbarkeit und Rechtsprechung für Verwaltungsverfahren“, Universitätsverlag, 2006, S. 70: Diese ist definiert als „die Summe der Justizstrukturen, die über die Einhaltung der Verfassung und der geltenden Gesetze urteilen und Rechtsstreitigkeiten zwischen verschiedenen Verwaltungsbehörden bei der Durchführung von Verwaltungsaufgaben oder bei der Anwendung der Befugnisse der öffentlichen Gewalt beilegen; dies geschieht gemäß besonderen Gerichtsverfahren.“
8 Gründungsgesetz Nr. 6 vom 16. Dezember 2011 über die vorübergehende Organisation von Behörden, Amtsblatt der Republik Tunesien Nr. 97 vom 23. Dezember 2011, S. 7.
9 Kapitel 1 der Verordnung Nr. 13 vom 2. Mai 2013 über die Schaffung einer vorübergehenden Stelle zur Überwachung der Justiz: „Nach diesem Gesetz soll eine unabhängige vorübergehende Stelle geschaffen werden, die administrative und finanzielle Unabhängigkeit genießt. Sie überwacht die Angelegenheiten der Justiz, ersetzt den Obersten Justizrat und heißt ‘Vorläufige Stelle für die Justiz’“, Amtsblatt der Republik Tunesien, D37 vom 7. Mai 2013, S. 1643.
10 In Kapitel 7 heißt es: „Es wird einen Obersten Rat im Verwaltungsgericht geben, der sich wie folgt zusammensetzt: Der Premierminister ist der Präsident, der erste Präsident des Gerichtshofs ist der Vizepräsident, hinzu kommen folgende Mitglieder: die Präsidenten der Kassationsstellen und die Beisitzer, die Präsidenten der Berufungsgerichtsbezirke, die Abgeordneten, der Generalsekretär, zwei Vertreter für die zwei Beisitzer, zwei Vertreter für die zwei Hilfsbeisitzer; die stellvertretenden Beisitzer und die Hilfsbeisitzer werden für beide Arten von den Beisitzern und Hilfsbeisitzern für einen Zeitraum von zwei Jahren gewählt; das Wahlverfahren wird durch einen Beschluss des Premierministers geregelt. Der Generalsekretär hat den Status eines berichtenden Mitglieds und ist für die Vorbereitung der Arbeiten des Rates und die Aufbewahrung seiner Dokumente verantwortlich. Artikel 8 desselben Gesetzes sieht vor, dass „der Oberste Rat des Verwaltungsgerichts auf Einladung seines Präsidenten oder Vizepräsidenten bei Bedarf zusammentritt. Der Vizepräsident kann die Sitzungen des Rates leiten." Amtsblatt der Republik Tunesien Nr. 32 vom 8. August 1972, S. 1166–1167.

11 Amtsblatt der Tunesischen Republik Nr. 35 vom 29. April 2016, S. 1395–1404.
12 Bouguerra Fayçal, „Essai sur la bonne administration de la justice, in La Revue du droit - Infos Juridiques “, Nr. 198/199, April 2015, S. 15–20.
13 Artikel 108 der Verfassung: „Jeder hat das Recht auf ein faires Verfahren innerhalb einer angemessenen Frist.“
14 Kapitel 19 des Gesetzes Nr. 67 von 1972 sieht vor: „Die stellvertretenden Berater werden auf Anordnung des Premierministers und nach Vorschlag des Ersten Präsidenten wie folgt ernannt: a) durch direkte Ernennung unter den Promotionsabsolventen der staatlichen Verwaltungsschule, die einen Doktortitel für Recht oder einen gleichwertigen Abschluss besitzen; b) durch ein Kolloquium, das per Entscheidung des Premierministers einberufen wird und die Sichtung der Zertifikate, der beruflichen Laufbahn und Akten der Kandidaten sowie eine Diskussion mit den Mitgliedern des Ausschusses umfasst.“ Sie steht folgenden Personen offen: Bewerberinnen und Bewerbern mit einem Zeugnis über ein vertieftes Studium des öffentlichen Rechts oder einem gleichwertigen Zertifikat, in Verbindung mit einem Doktorgrad in den Rechtswissenschaften oder einem gleichwertigen Zertifikat; Vertretern der Gruppe A, die zum Zeitpunkt der Eröffnung des Kolloquiums nicht älter als 35 Jahre sind, über einen Doktorgrad in Rechtswissenschaft oder ein gleichwertiges Zertifikat verfügen und die mindestens fünf Jahre in dieser Gruppe im öffentlichen Dienst tätig waren.
Vgl. Regierungsverordnung Nr. 620 vom 25. Mai 2017 über die Schaffung von Regionalabteilungen des Verwaltungsgerichts und die Überprüfung ihres Geltungsbereichs. Es sollen zwölf regionale Zweigstellen des Verwaltungsgerichts eingerichtet werden. Amtsblatt der Republik Tunesien Nr. 42 vom 26. Mai 2017, S. 1901.

15 Artikel 14 der Verordnung Nr. 40 vom 1. Juni 1972.
16 Amtsblatt der Republik Tunesien Nr. 32 vom 2. Juni 1972, S. 789.
17 Vermutlich in dem Versuch, die Bestimmungen des Gesetzes über den Obersten Justizrat in Einklang zu bringen, der festlegt, dass „jeder der drei Justizräte jährliche Beförderungspläne gemäß den Statuten der Richter erstellt“.
18 Amtsblatt der Republik Tunesien Nr. 82 vom 13.-16. Dezember 1983, S. 4331.
19 Auf dieser Grundlage darf gemäß Artikel 48 der Verordnung über den Obersten Justizrat die Dauer des Dienstes an einem Versetzungsort wegen des Dienstinteresses drei Jahre nicht überschreiten, es sei denn, die betreffenden Richterinnen oder Richter äußern ausdrücklich den Wunsch, in derselben Position zu bleiben.
20 Entscheidung des Verwaltungsgerichtsrates vom 27. September 2017, veröffentlicht auf der offiziellen Seite des Verwaltungsgerichts.
21 Vgl. das vom Präsidenten des Verwaltungsgerichtsrates herausgegebene Memorandum Nr. 66/2018.

22 Vgl. die Entscheidung des Verwaltungsgerichts vom 30. Mai 2017, in der festgelegt wurde, dass „bei der Prüfung der Nominierungen für die Justizpläne die folgenden Kriterien angewendet werden, bis die neue Verordnung für Mitglieder des Verwaltungsgerichts erlassen wird. 1. Tatsächliches Dienstalter, 2. Bei gleichem Dienstalter die Stufe, 3. Bei gleicher Stufe das Dienstalter im Verwaltungsgericht, 4. Bei gleichem Dienstalter im Verwaltungsgericht das allgemeine Dienstalter in der öffentlichen Verwaltung“.
23 Vgl. Grundprinzipien zur Unabhängigkeit der Judikative, Kapitel 16 der Konferenz der Vereinten Nationen vom 6. Dezember 1985 und Resolutionen 40/32 der UN-Generalversammlung vom 29. November 1985: „Unbeschadet eines Disziplinarverfahrens oder eines Rechts auf Berufung oder Entschädigung durch den Staat sollten Richter nach nationalem Recht persönliche Immunität von zivilrechtlichen Schadenersatzklagen wegen unzulässiger Handlungen oder Unterlassungen in Ausübung ihres richterlichen Amtes genießen.“
24 Vgl. Entscheidung Nr. 4102045 vom 30. Oktober 2018 über die Aussetzung des Artikels über die Vollstreckung.
25 Die Nominierungsakte kann erst überprüft werden, nachdem darüber entschieden worden ist, wie mit dem Problem zu verfahren ist, dass kein Mitglied kandidiert hat. Die Kandidatur eines Mitgliedes des Obersten Justizrates ist verpflichtend.
26 Veröffentlicht am 24. Juni 2019 auf der Seite des Obersten Justizrats.

27 Amtsblatt der Tunesischen Republik Nr. 67 von 2019, S. 2621.
28 Bezüglich der anderen Organe vgl. Artikel 126 der Verfassung, der vorsieht, dass die Unabhängige Hohe Wahlbehörde über die Regulierungsbefugnis in ihrem Zuständigkeitsbereich verfüge, was vom Verwaltungsgericht in seiner Entscheidung Nr. 417831 vom 22. November 2014 bestätigt wurde: „Die Regulierungsbefugnis der Unabhängigen Hohen Wahlbehörde gemäß Artikel 126 der Verfassung ermächtigt sie, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um einen reibungslosen Ablauf des Wahlprozesses zu gewährleisten, wobei der Sicherheitsaspekt der Wähler und derjenigen, die mit der Führung der Wahl- und Auszählbüros beauftragt sind, angesichts der terroristischen Bedrohungen, die das Land erlebte, zu berücksichtigen sind, ohne das Wahlrecht grundlegend zu verletzen.“ Ebenso erwähnt Artikel 127 der Verfassung, dass die Behörde für audiovisuelle Kommunikation über die Regulierungsbefugnis in ihrem Zuständigkeitsbereich verfügt.
29 Amtsblatt der Tunesischen Republik Nr. 102 vom 21. Dezember 2018, S. 5269.
30 Gesetz über die Kommunen Nr. 29 vom 9. Mai 2018, Amtsblatt der Republik Tunesien Nr. 39 vom 15. Mai 2018, S. 1710–1768.
31 Amtsblatt der Republik Tunesien Nr. 15 vom 19. Februar 2019, S. 484–493.

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